專家解讀國辦發35號文：打破狹義的界定

中國財經報

　　編者按：為了深入學習貫徹落實國務院辦公廳發布的《關于進一步加強政府采購管理工作的意見》（國辦發〔2009〕35號，以下簡稱《意見》），加大宣傳力度，在全國掀起學習的高潮，本報特推出專欄，邀請政府采購知名專家對《意見》的精髓進行解讀，敬請關注。

　　國務院辦公廳日前發布了《關于進一步加強政府采購管理工作的意見》（國辦發〔2009〕35號）（以下簡稱《意見》），第一項意見為“堅持應采盡采，進一步強化和實現依法采購”。對這一條，我認為可以從3方面進行解讀。
　　依法確定政府采購范圍
　　我國《政府采購法》對政府采購的定義實際是一種狹義的界定，除了對使用財政性資金和采購主體的限制外，還加了限制條件——集中采購目錄以內或者采購限額標準以上。這樣，集中采購目錄和采購限額標準的確定將決定政府采購的范圍。
　 　對于被納入集中采購目錄的采購，一般情況下要由集中采購代理機構進行采購，雖然在理論上由集中采購機構進行采購是政府采購的發展方向，但有些特殊的采 購，集中采購機構由于專業知識和能力的限制而無法完成。財政部門在制定集中采購目錄時，要考慮到盡量將通用或者技術標準成熟的貨物、服務和工程納入，也要 考慮采購人的特殊需要和集中采購機構是否能夠完成采購的實際情況，依法制定集中采購目錄。
　　在制定集中采購目錄時，還要研究合理的產品分類。 在采購劃分合同包時，重要的依據之一就是產品分類，同類產品一般宜作為一個合同包采購，如果產品分類過細，會導致每個合同包的采購金額過??；如果產品分類 過粗，能夠生產的供應商就會減少，導致采購時競爭不足。同時，對產品進行分類還要考慮集中采購機構的能力，一般而言，集中采購機構能力較強，可以將產品目 錄分得細一些；反之，則宜粗一些。
　　對于招標采購，采購量較小時，招標采購競爭時降低的采購價格可能會少于招標采購的成本，只有采購的規模較 大時，才會體現招標采購的規模效益。對于限額標準以上的采購，公開招標是主要的采購方式，其他采購方式都應當經過批準。因此，在制定采購限額標準時，既要 考慮到盡量擴大集中采購的范圍，也要考慮到集中采購時招標采購帶來的成本的提高，這就需要科學合理地制定采購限額標準。
　　因此，《意見》要求，財政部門要依據政府采購需要和集中采購機構能力，研究完善政府集中采購目錄和產品分類。
　　擴大政府采購管理實施范圍
　 　由于我國同時存在《政府采購法》和《招標投標法》，使得我國政府采購的范圍小于國際通行的政府采購范圍。加之我國實行政府采購制度的歷史還較短，即使 《政府采購法》已經規定應當納入政府采購范圍管理，但在實踐中仍然有許多沒有納入。因此，我國政府采購制度自實施以來，一直存在著是否擴大政府采購管理實 施范圍的爭論。從總體上看，我國政府采購出國留學 留學中介 美國留學 加拿大留學 荷蘭留學 英國留學制度實施的同時，也是不斷擴大政府采購管理實施范圍的過程。這個過程體現在以下兩個方面：
　　第一，工程項目的政府采購管理不斷得到加強。工程項目的政府采購管理初期時幾乎為零，現在各地納入政府采購管理的數量和比重不斷增加，有些地方的工程采購已經占到政府采購總規模的50％以上。
　 　第二，政府采購管理的資金范圍不斷擴大。在政府采購制度實施中，不斷有新的內容增加進來，如國家機關工作人員出差和定點飯店采購、中小學免費教科書、農 機和農險采購等。眾所周知，財政性資金既包括預算內資金、預算外資金，也包括由財政轉貸的國際金融組織和外國政府借款以及其他納入財政預算管理的資金。在 政府采購制度實施中，存在著預算內資金管理較為嚴格，而其他財政性資金管理不夠嚴格的現象。
　　因此，筆者認為，僅僅在規定上擴大政府采購管理實施范圍是不夠的，更重要的是嚴格執行。應采盡采中的盡采，主要體現在納入政府采購范圍的項目應當嚴格執行。
　　應當嚴格依法進行政府采購
　 　在政府采購的各個環節中，都要嚴格依法執行政府采購法律制度規定的工作程序和操作標準。“意見”對此提出了具體的要求。第一，要合理確定采購需求。在確 定采購需求時，既要執行國家針對全社會的強制性規定（如有關環境保護的規定等），也要執行國家專門針對政府采購的規定（如節能產品政府采購清單等）。同 時，還要根據使用要求確定采購產品的性能，不要采購不需要和超過標準的性能。在此基礎上，提出采購的配置、性能、數量、服務標準等要求。
　　第 二，關于代理采購和采購方式問題。采購人采購納入集中采購目錄的貨物、工程或服務，必須委托集中采購機構代理采購，《政府采購法》對此有明確規定，“意 見”重申了這一要求。公開招標是政府采購的主要方式，達到公開招標限額標準的采購項目，一般都應當采用公開招標的方式進行采購。如果有特殊情況不能采用公 開招標采購的，原因要符合《政府采購法》的規定，采取的其他采購方式需要經財政部門批準，程序仍然要符合規定并接受監督。
　　第三，采購活動要公開透明。采購需求和采購方式確定后，采購人、采購代理機構應當按照政府采購的有關法律、行政法規執行，并按《政府采購信息公告管理辦法》（財政部第19號令）的規定，公告政府采購信息。
　 　第四，關于政府采購合同訂立和履行。采購人應當按照《政府采購法》的規定確定簽約供應商，相關部門和人員不能進行干預。簽約供應商確定后，采購人應當按 照規定及時簽訂政府采購合同。在合同履行階段，采購人或者其委托的采購代理機構應當組織對供應商履約的驗收。大型或者復雜的政府采購項目，應當邀請國家認 可的質量檢測機構參加驗收工作。驗收合格的，應當及時支付資金。(作者：何紅鋒　系南開大學法學院教授)